國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）明確提出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤” （以下簡(jiǎn)稱(chēng)“掛鉤”）。江蘇省作為全國(guó)第一批實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的試點(diǎn)省份，在國(guó)土資源部的指導(dǎo)下，扎實(shí)開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤試點(diǎn)工作，通過(guò)試點(diǎn)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的方式和方法進(jìn)行探索，初步摸索出了農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤的技術(shù)路線(xiàn)和技術(shù)規(guī)范。通過(guò)總結(jié)試點(diǎn)做法，我們對(duì)開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤政策的若干問(wèn)題進(jìn)行了比較粗淺的思考，供大家參考。

　　農(nóng)村建設(shè)用地整理主要包括兩個(gè)部分：一是農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理；二是農(nóng)村工礦廢棄地整理。

　?。?）農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理。農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理，以?xún)?yōu)化城鄉(xiāng)居民點(diǎn)布局，提高用地效率和集約化程度為目標(biāo)，基本內(nèi)涵指從宏觀上對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局以及從微觀上對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、布局進(jìn)行的綜合調(diào)整。主要是運(yùn)用工程技術(shù)及調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及空間布局的再調(diào)整，使農(nóng)村居民點(diǎn)適度集中，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

　　農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理已成為我國(guó)土地整理的一項(xiàng)重要工作。一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，緩解用地矛盾、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問(wèn)題都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義；另一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)整理將在我國(guó)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時(shí)可以一定程度上增加對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給，保障經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。過(guò)去，農(nóng)村居民點(diǎn)整理往往緊跟項(xiàng)目走，即“被動(dòng)整理”模式，這種做法雖然可以滿(mǎn)足項(xiàng)目用地的要求，但由于時(shí)間倉(cāng)促，遺留下來(lái)的問(wèn)題很多，而且，這種整理方式往往不注意整個(gè)區(qū)域用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整和土地資源配置的優(yōu)化，同時(shí)帶來(lái)了許多生態(tài)、環(huán)境等問(wèn)題。把農(nóng)村居民點(diǎn)整理納入土地利用總體規(guī)劃的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制當(dāng)中，有目的、有針對(duì)性地進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理，通過(guò)減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地與相應(yīng)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“此消彼長(zhǎng)” 相掛鉤的方式，在一定程度上緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需不平衡的現(xiàn)狀。

　　（2）農(nóng)村工礦廢棄地的整理。主要是針對(duì)地處農(nóng)村的、已經(jīng)破產(chǎn)或廢棄的工礦和企業(yè)的集體所有建設(shè)用地，通過(guò)工程技術(shù)手段，對(duì)其進(jìn)行重新的復(fù)墾整理使其達(dá)到或逐步達(dá)到耕作標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程。農(nóng)村工礦廢棄地的整理是農(nóng)村建設(shè)用地整理的又一重要方面，對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地可持續(xù)發(fā)展也有著重要意義。

　　2.農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤的內(nèi)涵

　　農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤，就是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎(chǔ)上，按照土地集約利用的要求，采取科學(xué)的工程技術(shù)手段，通過(guò)對(duì)一定規(guī)劃用途分區(qū)內(nèi)（一般為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)）的農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村工礦廢棄地的整理（復(fù)墾），以整理復(fù)墾出的一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地為途徑，在動(dòng)態(tài)過(guò)程中，通過(guò)合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)減少一定數(shù)量耕地的同時(shí)，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一種做法。掛鉤指標(biāo)應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備兩種身份，即規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)身份和耕地轉(zhuǎn)用計(jì)劃身份。

 

　　解決規(guī)劃計(jì)劃編制與執(zhí)行中突出矛盾，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中合理必須的用地需求，需要我們?cè)诔浞掷斫鈬?guó)家現(xiàn)有的政策規(guī)定的前提下，敢于突破傳統(tǒng)思維模式，勇于創(chuàng)新用地管地思路。掛鉤政策的試行，正是近年來(lái)國(guó)土資源管理工作不斷創(chuàng)新的成果之一。

　?、?lài)?guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）第二部分第十條中明確規(guī)定：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。”　?、?000年，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)[2000]337號(hào)）第二條，《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》（國(guó)土資發(fā)[2000]408號(hào)）第四條，都明確提出：為妥善解決小城鎮(zhèn)建新拆舊過(guò)程中的建設(shè)用地指標(biāo)問(wèn)題，省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)可以根據(jù)小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)推進(jìn)情況、試點(diǎn)小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，按照“總量控制，封閉運(yùn)行，臺(tái)帳管理，年度檢查，到期歸還”的原則，對(duì)國(guó)家和省級(jí)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，單列編報(bào)下達(dá)一定數(shù)量的建設(shè)占用耕地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實(shí)施建新拆舊，促進(jìn)建設(shè)用地的集中。

　　2004年，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)）又提出：縣市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合實(shí)施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與“村村通”工程，科學(xué)制定和實(shí)施村莊改造、歸并村莊整治計(jì)劃，積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地整理，要按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入”的原則，按規(guī)劃、有計(jì)劃、循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

　　③國(guó)土資源部《關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)中有關(guān)問(wèn)題的整改意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2004]223號(hào)）第一條第一款中明確提出“土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)要在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)落實(shí)到地塊”和“由于基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，在劃定基本農(nóng)田時(shí)將其他用地誤劃為基本農(nóng)田的，要進(jìn)行調(diào)整，并補(bǔ)劃同等數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田。因現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不足難以落實(shí)到地塊的部分，可將土地整理復(fù)墾新增加且經(jīng)驗(yàn)收合格的耕地補(bǔ)劃為基本農(nóng)田。”

　　因此，“掛鉤”的實(shí)施，從規(guī)劃意義上講，只能限于在規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)開(kāi)展。同時(shí)，國(guó)土資源部《關(guān)于開(kāi)展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2005]128號(hào)）第四條第三款“如補(bǔ)充耕地等級(jí)低于被占用耕地等級(jí)，逐步實(shí)行按等級(jí)折算增加補(bǔ)充耕地面積”的規(guī)定，為我們通過(guò)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或一般農(nóng)地區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地整理掛鉤，解決了實(shí)事求是的善后解決辦法和管理控制辦法。

 

　　4.1“掛鉤”的積極意義

　　現(xiàn)階段，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速時(shí)期，各個(gè)地方尤其是城市（鎮(zhèn)）化和工業(yè)化發(fā)展較快的地區(qū)對(duì)建設(shè)用地的需求越來(lái)越大。就當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程而言，土地資源的非農(nóng)化是不可避免的。土地非農(nóng)化可以分為消耗性非農(nóng)化以及過(guò)度非農(nóng)化兩個(gè)部分。消耗性非農(nóng)化主要依照經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，以及由于城市（鎮(zhèn)）化和工業(yè)化進(jìn)程的需要而不得不消耗的一部分農(nóng)用地；而過(guò)度非農(nóng)化則是指地方政府部門(mén)把土地的價(jià)格人為地降低所帶來(lái)的土地資源的過(guò)度消耗。“掛鉤”就是依靠政府部門(mén)發(fā)起，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地的整理，在改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的同時(shí)，既適度地減少農(nóng)村建設(shè)用地、整理復(fù)墾為耕地，又為地方爭(zhēng)取到更多的建設(shè)用地指標(biāo)，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的合理用地需求。

　　4.2 “掛鉤”實(shí)施可行性

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地的總量約2.7億畝，5倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查資料，江蘇省農(nóng)村居民點(diǎn)達(dá)93.52萬(wàn)公頃，2004年全省有農(nóng)村人口4056.97萬(wàn)人，自然村18.86萬(wàn)個(gè)，平均每平方公里1.8個(gè)自然村，人均占地230平方米，而且分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。隨著經(jīng)濟(jì)特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人民生活水平的提高，農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)的愿望相當(dāng)強(qiáng)烈，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)建設(shè)用地需求的強(qiáng)烈愿望以及政府的大力倡導(dǎo)，就為“掛鉤”的實(shí)施提供了有利的社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)條件和政策基礎(chǔ)。

 

　　（1）科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化配置的原則“掛鉤”工作要在對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀基本情況進(jìn)行充分進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求，科學(xué)編制農(nóng)村建設(shè)用地整理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和“掛鉤”項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃，以規(guī)劃控制建新拆舊規(guī)模，調(diào)控具體實(shí)施時(shí)序安排，引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地布局和土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

　?。?）尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)集體和農(nóng)戶(hù)土地合法權(quán)益的原則

　　“掛鉤”的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)按照相關(guān)的法律法規(guī)以及土地利用總體規(guī)劃的要求，取得相關(guān)集體土地所有權(quán)人的同意，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)制拆遷，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民個(gè)人、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他有關(guān)個(gè)人、單位的合法權(quán)益。對(duì)于因拆遷對(duì)農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織造成損失的，要給以補(bǔ)償，并且保證農(nóng)民生活水平不降低。

　　（3）政府主導(dǎo)，協(xié)同推進(jìn)的原則

　　“掛鉤”的實(shí)施涉及面廣量大，情況較復(fù)雜，因此必須要在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)土、發(fā)展改革、城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、民政、環(huán)保、水利、勞動(dòng)等部門(mén)協(xié)同開(kāi)展工作，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，進(jìn)行規(guī)范操作。但農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能完全依靠政府來(lái)進(jìn)行整理，需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，調(diào)動(dòng)方方面面的積極性。

　?。?）因地制宜，促進(jìn)土地可持續(xù)利用的原則

　　在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中要十分注重土壤質(zhì)量的改良，注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的改善，按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實(shí)施各項(xiàng)土地整理的生物和工程技術(shù)措施。同時(shí)，要注重發(fā)揚(yáng)人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，要充分考慮農(nóng)民的意見(jiàn)和建議，“以人為本”，做到農(nóng)村居民點(diǎn)整理與文化建設(shè)相統(tǒng)一。

 

　　“掛鉤”的實(shí)施應(yīng)當(dāng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。由于“掛鉤”的實(shí)施過(guò)程中必然涉及農(nóng)村居民的拆遷安置問(wèn)題，因此，我們認(rèn)為在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆遷實(shí)施”和“先使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，再整理置換歸還”的兩個(gè)同步統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)主要內(nèi)容：

　　6.1“掛鉤”的方法

　　農(nóng)村建設(shè)用地整理出的耕地，可以全部置換為建設(shè)用地指標(biāo)。為保障“掛鉤”工作的順利啟動(dòng)，應(yīng)先安排部分掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，并允許在整理（復(fù)墾）形成耕地前進(jìn)行使用。即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)，相應(yīng)增加規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留區(qū)，同時(shí)，必須要在規(guī)定的年限（期）內(nèi)整理復(fù)墾出相應(yīng)面積的耕地，完成對(duì)已經(jīng)使用的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的置換歸還。對(duì)于超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成新的建設(shè)用地指標(biāo)的，新指標(biāo)可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期直接使用；對(duì)于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務(wù)的，要相應(yīng)核減其以后的正常建設(shè)用地指標(biāo)和現(xiàn)行規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)；對(duì)于完成歸還任務(wù)確有困難的，可以繳納相應(yīng)的費(fèi)用，有償調(diào)劑異地超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成的建設(shè)用地指標(biāo)。“掛鉤”實(shí)施主體可以自行整理，也可以委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整理，相關(guān)費(fèi)用由自己承擔(dān)。

　　6.2農(nóng)村建設(shè)用地整理權(quán)屬調(diào)整方法

　　農(nóng)村建設(shè)用地整理針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)、農(nóng)村工礦廢棄地，結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地、田、水、路、林等進(jìn)行整理。依據(jù)不同的整理形式、不同對(duì)象，對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整采取不同的方法。

　?。?） 土地所有權(quán)的調(diào)整方法

　?、?農(nóng)村建設(shè)用地整理過(guò)程中，整理區(qū)內(nèi)部分建筑物，包括農(nóng)民住宅等，按照農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃要求進(jìn)行遷并，地上建筑物、青苗等附作物，作為土地的他項(xiàng)權(quán)利要進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)入整理費(fèi)用。遷并過(guò)程中按就近原則并入他村的，其占用的土地應(yīng)按照公認(rèn)的準(zhǔn)則，在相鄰的農(nóng)地上以等量的原則進(jìn)行權(quán)屬的調(diào)整置換。

　　② 成片土地整理過(guò)程中，涉及村界調(diào)整的要進(jìn)行村與村之間土地所有權(quán)的調(diào)整，這種調(diào)整必須以整理土地格局所涉及的地塊走向所決定的新的村界作為仲裁的出發(fā)點(diǎn)，若調(diào)整的地塊質(zhì)量不等同，則按照讓出或并入地塊的等當(dāng)量或等價(jià)原則進(jìn)行補(bǔ)償；若調(diào)整的地塊質(zhì)量相同，可按等量原則調(diào)整村與村之間的土地所有權(quán)?！?/div>

農(nóng)村 土地 居民點(diǎn)

標(biāo)題：農(nóng)村建設(shè)用地整理中城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，版權(quán)歸原作者所有。
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